Реформа органов публичной власти Российской Федерации (с 2020 года)

Реформа системы публичной власти Российской Федерации — комплекс мер по закреплению системы органов публичной власти — правительства, госсовета, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления — согласно поправкам к Конституции Российской Федерации 2020 года.

Конституционные поправки 2020 года

В конце января 2020 года Президент России Владимир Путин внёс в Госдуму законопроект о поправке в Конституцию РФ. 14 марта вышел Федеральный закон № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», вступивший в силу с 1 июля 2020 года.

Конституционные изменения были вынесены на общероссийское голосование, состоявшееся 1 июля 2020 года, и были одобрены 77,92 % участников голосования. 3 июля президент Путин подписал указ об официальном опубликовании текста Конституции Российской Федерации с внесёнными в неё поправками. Новая редакция Конституции вступила в силу 4 июля 2020 года.

Изменения Основного закона касаются новых требований, выдвигаемых к президенту, членам правительства и госчиновникам разных уровней, закрепляют социальные гарантии государства перед гражданами, меняют круг полномочий парламента, запрещают отчуждение федеральных территорий, устанавливают статус русского языка, закрепляют приоритет национального законодательства перед международным в случае его противоречия Конституции России.

На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом № 1-ФКЗ от 14 марта 2020 года с 1 июля 2020 года в текст Конституции Российской Федерации были внесены следующие поправки, касающиеся особенностей организации публичной власти, в том числе организации публичной власти на федеральных территориях в соответствии с федеральным законом (ст. 67 ч. 1).

Кроме того, поправки позволяют действующему президенту вновь баллотироваться на этот пост в 2024 году.

Организация публичной власти субъектов Российской Федерации

27 сентября 2021 года сенатором Российской Федерации Андреем Клишасом и депутатом Государственной думы Павлом Крашенинниковым был внесён законопроект № 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Закон был принят Госдумой 14 декабря, одобрен Советом Федерации 15 декабря и подписан президентом 21 декабря 2021 года. Окончательно закон вступает в силу с 1 января 2023 года.

Одним из основных положений закона — единообразие в наименовании органов госвласти субъектов РФ. По новому закону ограничивается использование в названиях органов исполнительной и законодательной власти слов и словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти. Предлагается общее для всех регионов наименование высшего должностного лица — «глава субъекта РФ». Конституцией (уставом) региона может быть предусмотрено дополнительное название должности его руководителя, однако оно не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — президента РФ. В названии законодательного органа субъекта РФ не используются словосочетания, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Закреплён единый срок полномочий главы региона в пять лет (до того срок полномочий определялся регионом, но не превышал пяти лет). Также снят запрет для высшего должностного лица на замещение этой должности в течение более двух сроков подряд, как это было ранее предусмотрено действующим законодательством. Регионами самостоятельно решается вопрос о числе сроков, которые глава субъекта сможет занимать.

В соответствии с законом руководителем региона не может быть избрано лицо с иностранным гражданством или видом на жительство в другой стране. Занять данный пост можно только при достижении 30 лет. Высшее должностное лицо субъекта РФ не может совмещать должность с другими постамы или заниматься иной оплачиваемой работой, а также входить в руководство иностранных некоммерческих организаций. На прямых выборах главы региона для кандидатов от партий или самовыдвиженцев предусмотрен муниципальный фильтр — выдвижение должны поддержать от 5 до 10 % муниципальных депутатов и руководителей муниципальных образований. Самовыдвиженцам также нужно собрать подписи избирателей в количестве, которое определяет субъект РФ. В случае непрямых выборов главы региона кандидатуры в заксобрание вносит президент по предложению политических партий, представленных в парламенте субъекта РФ или в Госдуме.

Руководитель региона формирует структуру власти субъекта РФ, его правительство определяет основные направления его деятельности. Глава субъекта может обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об отставке его главы за неэффективность или вынести ему выговор. При этом сам руководитель региона может быть отрешён от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия по любым основаниям или в связи с выражением ему недоверия заксобранием. Ранее глава государства мог снять губернаторов с должности в случае выявления фактов коррупции или конфликта интересов.

В документе также прописаны нормы и правила организации выборов руководителей регионов, входящих в состав других субъектов РФ. Кроме того, предусмотрено зачисление доходов автономных округов в бюджет области.

Законом установлен перечень полномочий законодательных собраний регионов и определён срок полномочий депутатов одного созыва — пять лет со дня избрания и до дня начала работы нового созыва. Субъект Федерации может сам определять число депутатов, избираемых в заксобрание по партийным спискам. Указаны также случаи, при которых глава региона сможет распустить парламент.

Законом региона может быть предусмотрен порядок дистанционного участия депутатов в заседаниях.

Федеральный центр может участвовать в формировании органов исполнительной власти региона, отвечающих за сферы образования, здравоохранения, финансов и др. С профильными федеральными ведомствами согласовываются назначения кандидатов на должности руководителей соответствующих региональных министерств и структур или их отставки. Предусматриваются изменения полномочий субъектов Федерации при согласовании с Госсоветом РФ, только после этого в закон вносятся поправки.

Срок предоставления отзывов руководством субъектов РФ на законопроекты совместного ведения с федеральным центром прежний — 30 дней. При этом регламентом Госдумы РФ могут быть предусмотрены случаи его сокращения до 15 дней.

Сенаторы и депутаты Госдумы от региона, избранные как по партийным спискам, так и по одномандатным округам, смогут участвовать и выступать на заседаниях заксобрания своего субъекта РФ.

Административно-территориальная реформа и реформа местного самоуправления

Основная статья: Муниципальное образование § Перспективы

См. также: Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

16 декабря 2021 года Комитетами Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и по региональной политике и местному самоуправлению был внесён законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», предполагающий повсеместное внедрение одноуровневого местного самоуправления, причём на рассмотрение включена поправка, предполагающая, помимо городских и муниципальных округов и внутригородских территорий городов федерального значения, выделение поселений как самостоятельных муниципальных образований без разделения на сельские и городские.

В новой редакции вводятся и отсутствующие на данный момент обобщённые определения муниципального образования, административно-территориального устройства, административно-территориальной единицы и населённых пунктов:

• муниципальное образование — населённый пункт (несколько населённых пунктов), в том числе с прилегающей территорией, предназначенной для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования, иная населённая территория, с очерченной границей, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;
• административно-территориальное устройство — территориальная организация субъекта Российской Федерации, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного и муниципального управления с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры;
• административно-территориальная единица — часть территории субъекта Российской Федерации, включающая в себя один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов и (или) иную территорию в установленных границах, образованная для осуществления функций государственного и муниципального управления, имеющая нормативно установленные статус и наименование;
• населённый пункт — территория постоянного или преимущественного проживания населения, имеющая необходимую для проживания инфраструктуру (жилищную, коммунальную, социальную, транспортную, производственную и др.), нормативно установленные границу и наименование;
• городской населённый пункт — населённый пункт, имеющий высокую концентрацию объектов непроизводственной инфраструктуры (органов административного управления, организаций образования, здравоохранения, культуры, быта, массовой физической культуры и спорта и др.), значительную протяжённость транспортных и инженерных коммуникаций. Законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться категории (виды) городов и посёлков в зависимости от численности населения, структуры и видов хозяйственной деятельности на их территории и иных факторов;
• город — городской населённый пункт, численность населения которого составляет, как правило, более 10 000 жителей, и статус которого как города установлен законом субъекта Российской Федерации. В отдельных случаях законом субъекта Российской Федерации статус города может быть присвоен населённому пункту с меньшей численностью населения (но не менее 7 000 жителей), если он имеет важное промышленное, социально-культурное и (или) историческое значение и имеет перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;
• посёлок — городской населённый пункт, численность населения которого составляет, как правило, не менее 3 000 жителей, и статус которого как посёлка установлен законом субъекта Российской Федерации;
• сельский населённый пункт — населённый пункт, имеющий сельскохозяйственную или преимущественно сельскохозяйственную инфраструктуру, соответствующий ей социальный состав населения и структуру его занятости. Виды сельских населённых пунктов (сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов) определяются законом субъекта Российской Федерации с учётом исторических, географических, национальных и иных местных традиций.

Подчёркивается, что:

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• муниципальное образование не является административно-территориальной единицей.

Рассмотрение законопроекта предполагается на 2024 год.

Весной 2024 года Комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению были проведены два мероприятия:

• 19 апреля 2024 года — научно-практический круглый стол на тему «Актуальные вопросы соотношения административно-территориального и муниципального деления субъектов Российской Федерации»,
• 30 мая 2024 года — парламентские слушания на тему «Вопросы правового регулирования организации населённых пунктов в Российской Федерации».

Обсуждались вопросы соотношения административно-территориального деления и территориальных основ местного самоуправления, правовой типизации населённых пунктов (город, посёлок, сельский населённый пункт), правового конструирования муниципальных образований в соответствии с типом «базового» населённого пункта, а также конструирования городских и сельских агломераций, правового статуса и легального определения населённого пункта — «ядра» городской агломерации и опорного населённого пункта сельской агломерации, а также другие, связанные с этим, вопросы, Большое внимание было уделено моногородам, ЗАТО, городам с высоким уровнем научно-технологического потенциала (наукоградам), геостратегическим территориям, городским агломерациям, сельским территориям и сельским агломерациям и их опорным населённым пунктам; малым и средним городам, не входящим в городские и сельские агломерации.

Были сформулированы пределения административно-территориальной единицы и муниципального образования:

• административно-территориальной единицей является населённая территория, очерченная границей, на которой (в пределах которой) осуществляется государственное или (и) муниципальное управление, образованная при административно-территориальном делении субъекта РФ, имеющая статус и наименование, но которая при этом не выступает публично-правовым образованием;
• муниципальное образование — это населённая территория, в границах которой населением осуществляется местное самоуправление, но при этом муниципальное образование является публично-правовым образованием, статусом которого она наделяется законом субъекта РФ.

Было рекомендовано установить на федеральном уровне общие принципы административно-территориального устройства, что позволит синхронизировать территориальные основы правового статуса субъектов РФ и муниципальных образований на основе унификации практики государственного и муниципального строительства, а также сформировать территориальную основу для укрепления единой системы публичной власти в Российской Федерации:

• определить понятийный аппарат (дать законодательные определения понятиям «административно-территориальное устройство», «административно-территориальная единица», «территориальная единица», «населённый пункт» и т. д.);
• определить виды административно-территориальных и территориальных единиц (районы (административные районы), города областного (краевого, республиканского) значения (подчинения), внутригородские районы городов областного (краевого, республиканского) значения, сельсоветы (сельские округа, волости), населённые пункты (города, посёлки, сёла, станицы, хутора, аулы, кишлаки и т. д.));
• закрепить квалифицирующие признаки (критерии) категоризации населённых пунктов в зависимости от экономических факторов, лежащих в основе деления на сельские населённые пункты и городские населённые пункты, а также позволяющие выделить посёлки, возможно, подразделив их на функциональные категории (курортные посёлки, рабочие посёлки, дачные посёлки, посёлки городского типа), города, возможно, также подразделив их на функциональные категории (города-заводы, города-курорты, города-форпосты, города с высоким научно-технологическим потенциалом (наукограды));
• определить порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных и территориальных единиц.

Обозначения административно-территориальная единица и административно-территориальное образование были определены как синонимы, а также разработана предварительная терминология:

• район — административно-территориальная единица, входящая в состав области и объединяющая в своих границах географически и экономически связанные между собой города, сельсоветы (поссоветы);
• города областного (краевого, республиканского и др.) подчинения (значения) — административно-территориальные единицы, устанавливаемые, как правило, конституцией (уставом) субъекта РФ и играющие важную роль в социально-экономической, культурной и политической жизни субъекта Федерации (например, города Грозный, Аргун и Гудермес в Чеченской Республике — часть 6 статьи 59 Конституции Чеченской Республики);
• административные округа (городские, поселковые и др.) — административно-территориальные единицы, создаваемые как в рамках субъекта Федерации непосредственно, так и в рамках крупных городских поселений для целей более эффективного управления территорией. Сельские округа включают в свой состав сёла, деревни, хутора и посёлки с прилегающими к ним территориями. В отдельных субъектах РФ административные округа могут быть образованы вместо ранее существовавших автономных округов (например, Усть-Ордынский Бурятский округ в составе Иркутской области (глава 3 Устава Иркутской области от 17 апреля 2009 г. № 1; статья 10 Закона Иркутской области от 21 июня 2010 г. № 49-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Иркутской области»);
• внутригородские административные районы (например, в городе областного значения Калининград (часть 1 статьи 8 Закона Калининградской области от 10 июня 2010 г. № 463 «Об административно-территориальном устройстве Калининградской области»);
• населённые пункты (городские и сельские);
• другие административно-территориальные единицы.

Из других ремомендаций:

• установить законодательно понятия «городских агломераций» и «сельских агломераций», их виды, порядок организации, функционирования и управления данными агломерациями, признаки и место в системе административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления, а также порядок и механизмы государственной поддержки развития таких агломераций;
• установить понятия «сельские территории», «сельские агломерации», «„точки роста“ на сельских территориях и агломерациях», «опорные населённые пункты»;
• сохранить поселения на уровне организации местного самоуправления;
• законодательно закрепить (с правом альтернативного выбора в соответствии с законом субъекта РФ и с учётом определенных критериев, прежде всего количества жителей населённых пунктов) уровень урбанизации и инфраструктурной достаточности территорий.

См. также

• Административно-территориальное устройство Российской Федерации
• Конституция Российской Федерации
• Местное самоуправление в Российской Федерации
• Муниципальное образование
• Реформа местного самоуправления в России (2003—2009)
• Субъекты Российской Федерации